Hoe kan de overheid zó sturen dat de kwaliteit van en de kansengelijkheid in het onderwijs verbeteren? Die vraag heeft Wiersma voorgelegd aan een groep ambtenaren van diverse ministeries. Op 18 april stuurde de minister hun rapport “Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid” naar de Kamer, samen met zijn reactie daarop.
Wat zijn de belangrijkste bevindingen van genoemde interdepartementale werkgroep (IBO)?
- Scholen hebben veel last van wisselend overheidsbeleid en versnipperde (subsidie)regelingen, die vaak ook nog eens gericht zijn op de korte termijn. Een langetermijnvisie van overheidswege ontbreekt.
- Besturen kregen te maken met een overload aan directe en indirecte sturing, waarbij onduidelijk was wie waarover gaat. Dat leidt tot onbegrip tussen overheid, bestuurders, schoolleiders en docenten.
- Schoolbesturen blijven eindverantwoordelijk, maar werden meer afhankelijk gemaakt van hun scholen, medezeggenschapsraden, regio’s en overheden.
- Schoolleiders en docenten worden ‘beleidsresistent”: ongevoelig voor overheidsmaatregelen. Die proberen ze steeds vaker te omzeilen of te negeren.
- Om effectief op onderwijskwaliteit te kunnen sturen moeten vier basiselementen op orde zijn: heldere en gedragen doelen, zicht op prestaties van leerlingen en scholen, de juiste prikkels vanuit beleid en voldoende toegeruste actoren (leraren, o.a.). Aan deze voorwaarden wordt momenteel niet voldaan.
Hoog tijd, volgens de ambtenaren, voor een consistente keuze in de manier waarop de overheid wil sturen, zodat iedereen (weer) weet waar hij aan toe is. Dat kan volgens hen op twee manieren:
- Meer directe sturing vanuit de overheid;
- Meer autonomie voor schoolbesturen.
De werkgroep zegt niet welke van de twee het beste is (die keuze is aan de politiek). Wel stelt ze dat een model waarin autonomie van de scholen centraal staat minder geschikt is voor school- of bestuursoverstijgende thema’s, zoals kansengelijkheid en de aanpak van het lerarentekort.
Artikel 23
De ambtenaren verwijzen in hun rapport ook naar artikel 23 van de Grondwet, dat de onderwijsvrijheid regelt. Daarin staat dat zowel overheidszorg als vrijheid voor scholen nodig zijn voor goed onderwijs. De overheid is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het onderwijsbestel als zodanig. Binnen dat kader hebben schoolbesturen een grote autonomie om op hun school eigen keuzes te maken en zelf beslissingen te nemen.
Waar de verantwoordelijkheid van de overheid ophoudt en die van scholen begint, is niet met een schaartje te knippen. ‘Waar het evenwicht tussen hiërarchische sturing en autonomie precies ligt of zou moeten liggen en hoe de sturingsrelatie tussen overheid en veld zou moeten zijn, is een politieke en maatschappelijke kwestie’, schrijft de werkgroep. ‘Dit evenwicht is niet objectief of waardenvrij te bepalen.’
In ons land legt de wetgever de Grondwet uit. ‘Binnen artikel 23 bestaat dan ook ruimte om binnen de vrijheid van onderwijs meer nadruk bij centrale sturing te leggen.’ De interpretatie van de onderwijsvrijheid verandert door de tijd heen: sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw trok de overheid zich eerst terug van het onderwijsveld; de laatste decennia zien we juist een omgekeerde trend en is er weer sprake van actievere sturing vanuit Den Haag.
‘Hoewel de vrijheid van onderwijs prominent in de grondwet staat’, concluderen de ambtenaren, ‘ligt er wel degelijk ruimte voor de centrale overheid om veel sterker te sturen dan recent het geval was.’
Artikel 23 is dus ‘geen belemmering voor het Rijk om een sterkere regierol op zich te nemen’, aldus de interdepartementale werkgroep. Tegelijkertijd, waarschuwen ze, moet de politiek zich wel realiseren dat Den Haag niet alle kan oplossen. Om het onderwijs beter te maken, moeten sector en politiek sámen blijven optrekken.
Fundamentele herijking
Minister Wiersma grijpt het IBO-rapport om te komen tot een ‘fundamentele herijking van het besturingsmodel’, schrijft hij aan de Kamer. ‘Met iedereen in en rond het onderwijs’ wil hij daarover komend jaar in gesprek. ‘Dat moeten we samen doen en ik heb de rotsvaste overtuiging dat we dit ook kunnen.’
In dat gesprek moet het volgens hem ook gaan over de lumpsumbekostiging, zeggenschap en arbeidsvoorwaardenvorming. ‘Het is essentieel dat er langjarig duidelijkheid komt over de invulling van ook die sturingsvraagstukken.’
Hoewel Wiersma dus open wil staan voor anderen, gaat hij het gesprek niet blanco in. De minister kiest alvast voor méér centrale sturing vanuit Den Haag en minder zelfsturing door scholen. De ‘afstandelijke’ overheid die we volgens hem nu hebben, moet een ‘betrokken’ overheid worden, ‘die naast alle onderwijsprofessionals staat. Dichtbij, om te helpen, maar niet om het beter te weten of hun taken naar zich toe te trekken. Wel om het primaat van de klas en de leraar te beschermen.’
De bewindsman meent dat het Rijk ‘de plicht en het recht’ heeft om in te grijpen ‘als niet gewaarborgd is dat alle leerlingen onderwijs van goede kwaliteit volgen.’ Volgens hem kan namelijk ‘niemand anders die garantiefunctie vervullen.’
In een interview in de Volkskrant liet Wiersma merken dat hij niet veel vertrouwen heeft in schoolbesturen. De problemen waarmee het onderwijs kampt, zijn volgens hem mede ontstaan omdat zij hun vrijheid niet goed hebben waargemaakt.
In de kabinetsreactie kondigt Wiersma diverse acties aan:
- Er komt een onderzoek naar de financiële draagkracht van scholen.
- Hij zoekt naar ruimte in de huidige lumpsumbekostiging om gericht te kunnen sturen, in aanloop naar de ontwikkeling van een nieuw bekostigingsinstrument voor het funderend onderwijs waarmee hij meer voorwaarden kan stellen aan de bekostiging – niet alleen t.b.v. basiswaarden, maar ook voor kansengelijkheid.
- De minister wil naar één CAO voor het hele funderend onderwijs (po en vo) en wil dat ook bestuurders onder die CAO komen te vallen. Op dit moment vallen zij nog onder WNT (wet normering topinkomens).
- Er moet meer direct zicht komen op hoe het op de scholen gaat. De inspectie zal daar straks veel vaker komen. Stimulerend toezicht moet een belangrijke rol van de inspectie blijven, anders dan de Onderwijsraad adviseerde.
- Overheid moet meer sturen op het gebruik van evidence informed onderwijsmethoden op de scholen. En dat moet dan geen wisselend beleid meer zijn, maar consequent.
- De zeggenschap van scholen, schoolleiders, leraren en medezeggenschap moet verder versterkt worden.
De minister wil in de eerste helft van 2024 tot een samenhangend pakket van concrete maatregelen komen.
Wantrouwen
VGS en VBSO gaan graag met Wiersma het gesprek over het IBO-rapport aan. Wij herkennen namelijk grotendeels de probleemanalyse die de ambtenaren schetsen. De aansturing van scholen – met wisselend overheidsbeleid en versnipperde regelingen – kan inderdaad beter. Wel vragen we ons af of méér overheid de juiste oplossing is. De afgelopen jaren is Den Haag al steeds korter op de scholen gaan staan – en dat heeft vooral een averechts effect. In landen met meer centrale sturing zijn de onderwijsresultaten ook niet per definitie beter.
Sterker nog: de Raad van State constateerde onlangs in haar jaarverslag dat de overheid heel voorzichtig moet zijn in het naar zich toe trekken van extra verantwoordelijkheden. Het risico is namelijk reëel dat zij de verwachtingen die ze daarmee wekt, niet kan waarmaken. Dat leidt alleen maar tot nog meer wantrouwen in de politiek.
Voordat we tot een definitief oordeel komen, willen we echter eerst onze leden raadplegen: herkennen zij zich ook in het beeld dat de IBO-werkgroep schetst? En welke oplossingen zien zij voor zich? We doen dat via de PO- en VO-bestuurdersnetwerken; tegelijk roepen we alle geïnteresseerden op om n.a.v. dit bericht naar ons te reageren (zie voor contactgegevens onderaan dit bericht). Alvast veel dank daarvoor.
Denkduwtjes
Voor de gedachtevorming geven we vanuit VGS en VBSO graag deze denkduwtjes mee:
- Het is goed om als schoolbesturen en koepelorganisaties op onszelf te reflecteren. Wat zien we, als we in de spiegel kijken? En wat horen we van anderen in en om de school?
- De minister stelt dat de onderwijskwaliteit achterblijft en dat er dus iets moet gebeuren in de aansturing van scholen (namelijk minder autonomie voor besturen). Maar klopt die link wel? Welke andere factoren spelen hierbij ook een rol en welke invloed gaat daarvan uit?
- Wat kunnen we – in dat verband – doen om het lerarentekort terug te dringen? De minister erkent terecht dat dit wellicht de grootste bottleneck is om de onderwijskwaliteit te verbeteren.
- Wat is volgens u nodig om meer helderheid te scheppen in de aansturing van het onderwijs?
- Besturen zijn eindverantwoordelijk voor hun school of scholen; hoe kunnen zij én voldoende armslag houden én effectief samenwerken met alle andere schakels in de keten, waaronder schoolleiders, leraren, mr’en en overheden?
- De ambtenaren suggereren de kleinescholentoeslag te schrappen of alleen te behouden voor scholen in dunbevolkte gebieden. Hoe kijkt u hier tegenaan?
Eensgezinde reactie
Last, but not least: belangrijk vinden we verder om als VGS en VBSO te zoeken naar nadere afstemming met andere organisaties in het onderwijsveld: als we elkaar kunnen vinden in een eensgezinde, gezamenlijke reactie kunnen we daarmee ons geluid veel effectiever vertolken richting de politiek.
Mooi zou het zijn als we Den Haag een breed gedragen oplossing kunnen aanreiken voor de problemen waarbij het IBO-rapport terecht de vinger legt. We sluiten ons daarom aan bij de ‘interessante gedachte’ die de werkgroep oppert ‘om als politiek en sector te werken aan een onderwijsagenda 2030/2035, in analogie met bijvoorbeeld klimaatdoelen.’
Een dergelijke langetermijnagenda creëert niet alleen helderheid over de doelen en is een remedie tegen ‘een overload aan kortetermijnambities’, maar voorkomt ook ‘handelingsverlegenheid’ bij de politiek ‘om impopulaire maatregelen nu te nemen die pas jaren later vruchten afwerpen’.
Misschien wordt het wel tijd voor een nieuw Akkoord van Wassenaar of Schevenings Beraad (1993). Voor suggesties hoe wij als er als VGS en VBSO aan kunnen bijdragen dat dat gezamenlijke gesprek écht van de grond komt, houden we ons van harte aanbevolen.
