Naar doelmatiger onderwijs: teveel bureaucratie en onnodige overhead?

De Onderwijsraad constateert in het genoemde rapport dat  ‘[…] er sinds enige jaren zorg bestaat over bureaucratie en overhead binnen het onderwijs. Velen vrezen een toename van bureaucratie en overhead als gevolg van deregulering en autonomievergroting.’ In 2004 heeft de Onderwijsraad een nadere verkenning uitgevoerd naar de omvang van bureaucratie en overhead. Tevens is destijds een empirisch onderzoek uitgevoerd naar de besteding van de gelden binnen onderwijsinstellingen. Dit onderzoek toonde aan dat er inderdaad een verschuiving heeft plaats gevonden van bestedingen aan het primaire proces naar het secundaire proces. Voor deze verschuiving zijn duidelijke oorzaken aan te wijzen, namelijk de al eerder genoemde processen van deregulering en autonomievergroting. De afschaffing van de subsidie versterking Bestuur en management werkt als een katalysator in deze discussie.

Hoewel de term bureaucratie van oorsprong staat voor een bepaalde organisatiestructuur, heeft de term in de volksmond een negatieve connotatie. Elke euro die besteed wordt anders dan aan het primaire proces – of beter: aan datgene waar men zicht op heeft en resultaat van ziet – is er één te veel. Het is daarom niet verwonderlijk dat in een onderzoek naar doelmatigheid er veel aandacht is voor bureaucratie en overhead. De andere kant is echter dat een organisatie zonder overhead niet bestaat. Overheadtaken en – functies zijn inherent aan taakverdeling, specialisatie en complexe werkzaamheden.

Ook de Onderwijsraad erkent dat overhead en bureaucratie noodzakelijk zijn. In de onderzoeksvraag worden niet voor niets de toevoegingen ‘teveel’ en ‘onnodig’ gebruikt. Met deze kwalificaties, die iedereen zal onderschrijven, ontstaat echter een probleem. Dat begint al bij de vraag wat overhead is. Het ontbreekt in de literatuur aan een eenduidige definiëring van het begrip. Heeft overhead uitsluitend betrekking op bovenschoolse managers of worden de locatiedirecteuren ook meegerekend? Worden onderwijsondersteunende medewerkers ook tot overhead gerekend? En wat te denken van de ICT-coördinator? Behoort zijn taak tot het primaire proces of tot de overhead? Als dan al niet duidelijk is, wat precies onder overhead verstaan moet worden, wanneer is er dan sprake van teveel overhead of onnodige overhead? Verbart e.a. geeft in de bundel ‘Overhead in het juiste perspectief: grip op kwaliteit en omvang van overhead in het primair onderwijs’ (2008) een goed overzicht van de verschillende definities van bureaucratie en overhead en de doorwerking van een bepaalde definitie in de beeldvorming.

Algemeen wordt overhead omschreven als de activiteiten die rondom het primaire proces plaats vinden, maar wel ten dienste van dit primaire proces plaats vinden. Van belang is dan wat onder het primaire proces verstaan wordt. In de praktijk wordt hierbij vaak gedacht aan de leerkrachten, onderwijsassistenten, IB-ers en eventuele specialisten (ICT, RT, etc.). Alle andere medewerkers behoren dus tot de overhead.

In de discussie naar de omvang van overhead in het PO zijn twee rapporten verschenen die een goede bijdrage geleverd hebben aan de discussie. Het rapport ‘Management en bestuur (ITS, 2006) richt zich op kwantitatieve gegevens van de overhead, waarbij overhead staat voor bovenschools management. Centraal staan de omvang en de kostprijs in relatie tot de organisatiegrootte. Dit heeft geresulteerd in een aantal ratio’s die inzicht geven in de kosten van de overhead per school, per fte en per leerling, zoals weergegeven in onderstaande tabel.

In het tweede rapport, Basisonderwijs en bureaucratie (2007), wordt geprobeerd een verband te leggen tussen de overhead en de onderwijsproductie. Duiding van dit verband moet leiden tot een normatieve uitspraak over de ideale omvang van de overhead. Hoewel dit rapport een ambitieuze doelstelling heeft, is de waarde ervan beperkt. Binnen het onderwijsveld is er veel kritiek op het rapport. De Onderwijsraad constateert eveneens dat ‘het niet mogelijk blijkt om een eenduidige norm voor het optimale aandeel overhead voor een po-school […] vast te stellen’.

Eén van de conclusies die de Onderwijsraad daarom formuleert, is dat het nodig is om meer kennis op te bouwen over verschillen in bureaucratie en overhead tussen scholen (p.32). De Raad adviseert vervolgens om deze kennis op te bouwen middels het gebruik van benchmarks en het vaststellen van ijkpunten op het gebied van doelmatige bedrijfsvoering en de besteding van middelen.

In het vorige artikel in deze serie is uitgebreid over benchmarken geschreven. Eén van de problemen is de definiëring van de te vergelijken waarden. Afhankelijk van de gehanteerde definities, varieert de omvang van de overhead. Dit maakt het opstellen van benchmarks, maar vooral het spiegelen aan benchmarks lastig. Wordt er toch vergeleken, dan gaat het vooral om de hoeveelheid middelen die betrekking hebben op overheadtaken. Een bestuurder uit zijn zorg hierover: ‘Het gaat om een soort hoeveelheidstoets: wijken we niet te veel af van het gemiddelde? Wel jammer eigenlijk. Als alle organisaties dit doen, belanden we uiteindelijk allemaal op het gemiddelde’ (in: Verbart e.a., 2008).

Hoewel overhead en bureaucratie dus moeilijk te meten en moeilijk te vergelijken zijn, is het wel van belang om binnen de organisatie hier met regelmaat naar te kijken. Ook MR-en mogen vragen stellen bij de omvang en inrichting van de overhead. De waarde van de interne dialoog hierover zorgt voor wederzijds begrip over taken die niet zelden ondergewaardeerd worden.

Een belangrijk deel van de overheadtaken (sommigen hebben het over 75%) wordt gevormd door de regelgeving van buitenaf. Iedere organisatie dient deze taken uit te voeren. Daarom is het goed om regelmatig te evalueren of de uit te voeren taken ook efficiënt en effectief uitgevoerd worden. Beoordeel niet alleen onderwijsresultaten en onderwijskundige kwaliteit, maar ook de overhead en ondersteuning, zowel qua omvang als qua kwaliteit (opbrengsten, output). Daarbij komt dan ook de vraag boven wat meer kost: zelf doen of uitbesteden? En daarmee zijn we bij de kern van het rapport van de Onderwijsraad: ‘In hoeverre is het beleid gericht op het tegengaan van een teveel aan bureaucratie en onnodige overhead? Draagt het beleid ertoe bij dat leraren meer tijd kunnen besteden aan onderwijs aan en contacten met leerlingen?’